Apuntes acerca del municipio VOL II

La ciudad en Italia (Roma)

En lo que hoy es Italia, la ciudad tuvo orígenes y evolución similar a Grecia. La diferencia fue que la ciudad-estado, la polis, no tuvo capacidad para expandirse y constituirse en imperio; en cambio Roma, la civitas latina por excelencia, sí siguió esta vocación y construyó el imperio paradigmático.

Igualmente, las luchas entre monarcas, aristocracia (patricios) y pueblo, desembocaron en cambios que originaron al municipio latino y la acabada forma del Estado imperial.

La ciudad de Roma fue el resultado de la confederación de tres tribus, ramneses, ticios y luceres (latinos, sabinos y etruscos). Se eligió a un rey que era jefe, juez, capitán supremo y gran sacerdote. Cuando la realeza intentó sustraerse a la autoridad del Senado (integrado por la nobleza), los patres o patricios (terratenientes) abolieron la monarquía.

Ante las protestas de las clases inferiores (que se sentían protegidas por el rey), se restableció, pero haciéndola electiva a propuesta del Senado y confirmada por las curias (cada tribu estaba integrada por 10 curias, que reunidas en la asamblea pública –comitia curiata– representaban al Estado entero. Cada curia tenía un voto). (Ochoa Campos, Op. Cit, pp. 51-54)

El rey solamente tenía carácter religioso y para alcanzar la plenitud del poder político, imperium, se requería que de manera especial la ciudad así lo decretase.

Los reyes intentaron en varias ocasiones modificar esta organización para gobernar sin la sujeción a los patricios, para lo cual se aliaban con el pueblo al que ofrecían beneficios y distribución de tierras. En uno de los episodios, Servio Tulio (sexto rey de Roma, gobernó del 578 al 535 AC) decretó varias reformas que, aunque no todas se aplicaron, propiciaron la desaparición de la antigua constitución por familias y dieron lugar al municipio romano de tipo sociopolítico.

La primera reforma modificó la antigua división de la ciudad y agregó cuatro tribus a las tres originales, de modo que la población se distribuyó de acuerdo a su domicilio, con lo que el principio de vecindad sustituyó al de origen familiar. Los extranjeros plebeyos carentes de tribu podían ahora incorporarse a la ciudad. De este modo la antigua familia desapareció, con la libertad de los individuos de separarse de su gens y formar su propia familia (familiam ducere: tomar consigo una familia o procrear descendencia).

Además, el censo que se aplicaba cada cinco años, clasificaba a los habitantes por sus bienes, nobleza de nacimiento y edad, que servía para fijar el pago de impuesto y las obligaciones militares. Con todo ello emergió otra idea de convivencia social que se reflejó en la política y el derecho.

La segunda reforma se relacionó con la ceremonia de purificación de la ciudad, realizada sin hacer distinciones de manera que todos participaban en calidad de ciudadanos.

La tercera reforma fue la creación de la asamblea centuriata, integrada por todos los soldados sin distinción de clases sociales y con igual derecho a voto. Fue la que mayor influencia ejerció.

La cuarta reforma instituyó los jueces llamados centumviri (miembro de un tribunal que entendía de litigios privados, especialmente de herencias y tutelas), los cuales fueron el embrión de los funcionarios municipales.

Tarquino el Soberbio sustituyó a Servio Tulio, quien murió asesinado por el patriarcado. Tarquino dispuso la integración en un código de las ordenanzas municipales, lo que Sexto Papyrio llevó a cabo en el año 550 AC, con lo que apareció el Derecho Municipal escrito hasta entonces conservado por tradición oral. El Código Papyriano se dividió en dos: 1) las prescripciones de carácter religioso y 2) las de orden político y público.

Tarquino, quien devino en déspota (quitó a la plebe los comicios y se enemistó con los patres), fue destronado por el Senado. Con ello Roma retrocedió al régimen patriarcal. Sin embargo, ante la necesidad de afrontar militarmente los conflictos, los patricios se vieron obligados a reconocer la asamblea centuriata. Así, los clientes (que dependen de, vasallo), dado su derecho al voto, tomaron conciencia de su independencia respecto de los patres y se vieron identificados en sus intereses con los plebeyos.

De esta manera se delimitaron claramente las clases en pugna: plebeyos (con sus aliados los clientes) y aristócratas, que dependían ahora de la organización y de la vida política de la ciudad, dejando atrás la época patriarcal de las gens y las tribus, ya desaparecidas históricamente.

Se dieron, a partir de entonces, las condiciones para las ideas de autoridad e interés público por encima de la religión. La rex publica, referida al interés general de la comunidad y no solamente de una clase social o de los gobernantes.

Luego de varias confrontaciones, “los patricios cedieron, estableciendo dos, luego cinco y después diez tribuni plebis [tribunos del pueblo], con el carácter de inviolables y elegibles sólo por los plebeyos. Estos nuevos magistrados, junto con otros dos, aediles plebis [ediles del pueblo], encargados de la policía urbana, fueron los custodios de los intereses y derechos de la plebe a quien protegían de todos los abusos. Así surgieron los primeros ediles, se inició el régimen edilicio y apareció el municipio ya institucionalizado”. (Ochoa Campos, P. 55. El término edil proviene del latín aedile, aedes: casa, edificio. Se denominó así al funcionario municipal encargado de las obras públicas y especialmente del cuidado de los templos y edificios públicos. Hoy en día edil significa concejal (que forma parte del concejo municipal)

El municipio Romano

En el proceso de consolidación del municipio en Roma, consecuencia de la lucha política aristocracia-pueblo, los tribunos instituyeron los comicios especiales, comitia tribuna, plebiscitos, de los que surgían decretos que “vinieron a ser la principal fuente del derecho civil positivo y no diferenciándose en los efectos de las leyes”. (Loc. Cit.) Con el tiempo, hubo dos tipos de leyes para dos pueblos separados dentro de una misma ciudad: senato-consultos para los patricios, y los plebiscita para la plebe (el pueblo).

El pueblo exigió que se suprimiese el carácter religioso de la ley en el derecho privado, que se escribiese, se hiciese pública y se administrase a todos por igual. Finalmente se acordó que las leyes estuvieran a cargo del Senado, pero antes de ser publicadas debían ser conocidas y aprobadas por todas las clases sociales. Desde entonces (siglo III AC), “a todos se aplicó la misma ley y comparecieron plebeyos y patricios ante el mismo tribunal”. (Idem)

Así quedó prescrito en el Código de los Decenviros o las Doce Tablas, que “fue no sólo un nuevo código de derecho privado, cuanto como una gran ley fundamental del Estado en la que se estableció la igualdad legal entre los patricios y plebeyos, se determinaron los límites del poder judicial […], y se trazó la marcha que debía seguirse en los procedimientos […], se reunieron en un solo derecho nacional, las antiguas leyes de cada pueblo en particular”. (F. Mackeldy, Manual de Derecho Romano, citado por Ochoa Campos, Op. Cit. P. 56. Decenviro (latín: decem, diez), miembro de la comisión de 10 magistrados autores de las Doce Tablas)

Empero, al proseguir la lucha clasista plebeyos-patricios, éstos desaparecieron el consulado e instauraron los tribunos militares al mando del ejército, la presidencia del Senado y la jurisdicción civil, los cuestores (guardianes del tesoro público), los censores (administradores de la hacienda pública) y los ediles plebeyos (encargados de la policía, limpia de calles, vigilancia de mercados, caminos, puentes, calzadas, conservación de templos, monumentos, pesos y medidas, precio y calidad de artículos de consumo, abasto, diversiones públicas). De esta manera, Roma regularizó las funciones de la vida municipal.

Los nuevos funcionarios, pretores y ediles, al iniciar su gestión publicaban decretos (edicta magistratuum) en los que definían los principios que regularían sus funciones. “El principio superior por el que se guiaba el pretor, era la utilidad general, utilitas publica”. (Ochoa Campos, Op. Cit. P. 58.)

Hubo diversos tipos de estatus urbanos y de regímenes municipales a partir del modelo de Roma.

1. Ciudades con tratados de garantías mutuas
2. Ciudades con garantía unilateral que podía ser modificada por el Senado
3. Ciudades-colonias, extensiones de Roma con ciudadanos romanos
4. Municipios de provincias que recibían una concesión de ciudadanía.

“La mayoría de las ciudades imponía y recaudaban sus propias contribuciones. Algunas pagaban una cantidad fija al tesoro imperial. Otras pagaban los productos de ciertos impuestos específicos. Bajo Augusto, la mayor parte de los ingresos recibidos de las ciudades se derivaron de impuestos directos sobre la tierra y la riqueza personal”. (Ochoa Campos, P. 60).

El Imperio de Roma organizó su imperio incorporando administrativa y políticamente a los pueblos conquistados, a los cuales reconocía un estatus ciudadano y el derecho de elegir a su propio gobierno o magistrados según sus propias costumbres, sujetos, desde luego, a la potestad de Roma. La forma político-administrativa fue el municipium.

“A las ciudades que conservaron su organización municipal se les llamó municipios, municipia. Entre ellos había diferentes categorías. Los que tenían el derecho de ciudadanía romana y gozaban de autonomía administrativa se les llamó municipia foederata. Los que conservaban su organización local sin la completa ciudadanía romana se les designó municipia cerita. Existió otra categoría de municipios que tenían en alguna forma la ciudadanía romana pero no se administraban por sí mismos”. (Loc. Cit.)

En el año 45 AC, Julio César uniformó las bases para la estructura política y la administración de las ciudades reconocidas con el carácter de municipio, mediante la lex municipalis (ley municipal o de los municipios). (Burgoa, Op. Cit. P. 104. Véase, asimismo, Pérez Hernández, Op. Cit. Pp. 27-35)

El Medioevo

Ante el colapso del imperio y las invasiones “bárbaras”, en España fue tomando forma el municipio medieval, dominado por la nobleza terrateniente, la cual se organizó para defenderse del bandolerismo y el acoso de los pueblos visigodos. Fue una etapa de transición en la que subsistió la forma municipal instituida por Roma que coincidía con las costumbres de los pueblos germánicos de organizarse en comunas. No obstante, sujetó en ese tiempo la vida municipal a gobernadores militares llamados condes que eliminaron la autonomía de esas comunidades, incluso cuando los visigodos se convirtieron al cristianismo. (Ochoa Campos, Op. Cit. P. 71)

Durante los primeros siglos de la dominación musulmana, distribuida en pequeños emiratos, se mantuvo el municipio, aunque al establecerse el Califato de Córdoba en el siglo X, se centralizó la administración de las ciudades y de los pueblos, gobernados por El Kadit, Caídes o Alcaldis (Alcalde, que significa jefe, utilizada por primera vez en la ciudad de Cuenca, en 1220) personeros de los califas. (Ibidem p. 92)

En la etapa de la reconquista, los reyes cristianos reconocieron y aun extendieron el llamado fuero municipal, consistente en leyes que concedían franquicias y privilegios a las ciudades y villas a fin de acrecentar su poblamiento, con lo que se fortalecía al municipio a fin de consolidar los territorios recuperados y resistir las embestidas mozárabes.

Los hombres libres se reunían en el concilium o asamblea judicial y elegían jueces o justicias. Del concilium (trasplantado a España por los visigodos) se derivó el Concejo Municipal. El prototipo de esta legislación fue el Fuero de León, aprobada por Alfonso V, y sirvió de modelo a las demás municipalidades que fueron conquistando sus privilegios. (Ibidem pp. 91 y ss.)

Los siglos XI al XIII

Los municipios, verdaderos feudos, durante los siglos XI al XIII, alcanzaron su mayor esplendor en los siglos XIV y XV (Loc. Cit. Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, México, 2005, p. 146), ya que disponían de amplia libertad para elegir a sus alcaldes y concejos municipales, contaban con autonomía en lo político, lo administrativo y lo judicial (el monarca sólo se reservaba “el conocimiento de los casos de corte, de apelaciones” y en aquellos casos en que “las personas no pudiesen obtener justicia en sus pueblos”). Además, los vecinos gozaban de igualdad ante la ley; sometidos a jueces naturales elegidos por la comunidad; participación en la cosa pública; y responsabilidad de funcionarios. (Ochoa Campos, Op. Cit. Pp. 92-94)

Además de afianzar los avances en la guerra de reconquista, los reyes españoles se apoyaron en los fueros municipales para reducir el poder de los señores feudales. Pero ya en 1396 Enrique III empezó a nombrar directamente a corregidores que ejercían la autoridad superior en las poblaciones. La centralización se agudiza con Alfonso XI, quien dicta disposiciones para limitar el número de miembros del concejo municipal, suprimir su carácter electivo y designar regidores a perpetuidad. Con ello, los municipios inician un proceso por el cual van perdiendo su carácter político y se ven reducidos a corporaciones administrativas. (Ibidem pp. 128-130)

El Estado Nacional

Una vez consumada la expulsión de los árabes, se crea el Estado nacional español, cuya monarquía absolutista reclamaba la total sujeción a la corona, y reduce los fueros de las municipalidades a favor del rey, pero ahora aliado con la nobleza. El declive culminó con Carlos V al ser derrotados los comuneros de Castilla en Villalar. (*)

Desde entonces, el municipio español prácticamente elimina su naturaleza democrática, y aunque conserva su carácter de gobierno básico de los pueblos en realidad estaba sujeto al poder del Rey y al señorío de la nobleza.

Este es el municipio que España traslada a Iberoamérica: en decadencia agudizada por la represión instrumentada por la Inquisición y, en general, por el ambiente de retroceso cultural inspirado por la Contrarreforma a partir del reinado de Felipe II. (Ochoa Campos, Op. Cit. Pp. 130-131)

Naciones precolombinas

En la época prehispánica la forma municipal primitiva era de carácter agrario, ya que puede identificarse en la organización de grupos familiares o clanes que explotaban la tierra en común, lo cual era típico no sólo de los aztecas o los mayas, sino en general, de los diversos pueblos que habitaban lo que hoy es México. A esa forma le llamaban calpulli, constituido por lazos de parentesco, cuya forma de gobierno era el consejo, emanado de las alianzas de familias emparentadas e integrado por los jefes de dichas familias. (Burgoa, Op. Cit. P. 909. Ochoa Campos, La Reforma Municipal, p. 32)

El calpulli presentaba las características propias de lo que se identifica como municipio:

1. Autonomía, ya que su gobierno dictaba sus particulares normas basadas en las costumbres locales, pero de acordes con la legislación regional de la tribu y de la legislación central de la coalición de tribus de la cuales formaba parte.
2. Autarquía y autosuficiencia, en cuanto a que la comunidad designaba a sus dignatarios, y dependía de sus propios recursos económicos y humanos.
3. Territorialidad, asentado en espacios propios tanto rurales como urbanos.
4. Federalidad, formaba parte activa de una unión regional que lo incorporaba a la gran entidad del Estado. (Chávez Alcázar, Margarita, El servicio civil de carrera en la administración pública mexicana, Primera edición, México, 1985, pp. 44-45)

El Consejo de Prudentes era el órgano de gobierno permanente, encabezado por dos jefes, el administrador (a cargo de la vigilancia del orden y de la justicia, distribución de bienes, cuidado de la hacienda pública, abasto, saneamiento, entre otras); y el ejecutor (recaudación de las contribuciones y ejecución de las obras públicas). (Loc. Cit.)

La asamblea general (tecuhtlatoque, de hombres), elegía los dos representantes del calpulli ante la asamblea de la región o de la tribu, así como dos jueces cada año. (Loc. Cit.) Había también una asamblea general de mujeres (cihuatlatoque). En ambas asambleas participaban todos los miembros del calpulli mayores de 18 años. (Loc. Cit.)

(*) Ochoa Campos, La reforma municipal; El municipio y su evolución institucional, p. 130. Las ciudades de Valladolid, Ávila, Burgos, Cuenca, Salamanca, Guadalajara, Madrid, Soria, Alcalá, Toro, León, Zamora y Sevilla se levantaron en armas ante los atropellos y excesos del emperador Carlos V. El ayuntamiento de Toledo encabezó la sublevación que inició el 31 de octubre de 1520. Las ciudades insurrectas “constituyeron una Junta Santa para defender la libertad municipal […] La guerra tuvo el carácter de una lucha entre las comunidades y el absolutismo, por lo que se le llamó Guerra de las Comunidades de Castilla”, que fueron vencidas el 21 de abril de 1521 en los campos cercanos a la ciudad de Villalar. Toledo resistió todavía un sitio de 10 meses, pero finalmente se rindió. La represión posterior fue brutal y sanguinaria.

Los Calpullis

Los calpullis estaban vinculados entre sí en tribus, por factores de lenguaje, parentesco y rasgos culturales. Era “un sitio de asentamiento y una corporación unida por la sangre y cuyo valor está en las tierras que poseen: que fueron repartimientos de cuando vinieron a la tierra y tomó cada linaje o cuadrilla, sus pedazos o suertes y términos señalados para ellos y sus descendientes” (Virgilio Muñoz Y Mario Ruiz Massieu, elementos jurídicos históricos de municipio en México, UNAM, 1971, p. 25. Citados por Pérez Hernández, Op. Cit. P. 53)

“En un grado mayor de evolución, coexiste y se sobrepone el clan totémico, otro tipo de comunidad, fincada en los lazos tribales, que adquiere ya las características del municipio político, por cuanto se desarrolla francamente y con mayor proximidad, dentro del área de interinfluencias de una organización estatal”. (Burgoa, I., Ochoa Campos, Loc. Cit.)

Cada familia pertenecía a un grupo de familias o clan. Veinte de estos clanes constituían una tribu y cada una regulaba sus propios asuntos, pero en los de mayor importancia,

“se reunían con las otras en un consejo compuesto por todos sus caciques. El consejo nombraba un jefe para dirigir los asuntos civiles y religiosos, y con frecuencia un segundo jefe para la guerra. Destinada originalmente para comunidades agrícolas sencillas y quizás de una antigüedad que va hasta los tiempos de la Cultura Media, esta organización se convirtió posteriormente en la compleja organización oficial de una ciudad-estado populosa y muy embrollada”. (George V: Valiant, La civilización Azteca, FCE, p. 96. Citado por Burgoa, Op. Cit. P. 910)

Los diferentes estudiosos del tema coinciden en que “el régimen municipal ya existía claramente definido en la organización política, social y económica de los pueblos autóctonos de México con anterioridad a la conquista española, principalmente en los que habitaron el Valle de Anáhuac y entre los que descuella el azteca o mexica”. (Romerovargas Iturbide, Ignacio, Organización política de los pueblos de Anáhuac, pp. 173 y 174. Citado Por Burgoa, Op. Cit. P. 910)

Conforme a la idea por la cual el municipio es una forma político-administrativa insertada en otra superior, se admite que el calpulli era una forma similar al municipio (entidad socioeconómica fundada en la explotación de la tierra, con nexos familiares sobre los que se asentaba su unidad), que estaba subsumido en un todo que era la tribu, organizada políticamente por el derecho consuetudinario que respetaba la autonomía interior y la economía autárquica del calpulli, que además de nombrar a sus propios concejos y funcionarios acreditaba representantes ante el concejo tribal, por lo que intervenía en la designación del tlatoani (gobernador) y del tlacatecuhtli (jefe militar). (Burgoa, Op. Cit. P. 911)

La Colonia

Desde los comienzos del régimen colonial, los monarcas españoles resolvieron respetar las costumbres, instituciones y el territorio de los pueblos indios, a la vez que fundar ciudades y villas para el asentamiento de los españoles. El hecho de preservar las comunidades indígenas y reconocerles derechos tenía el propósito de mantener esas formas básicas de producción para el pago de tributos, así como la sujeción de los pueblos conquistados mediante la figura intermedia de su propio cacique. (Faya Viesca, Jacinto, Antecedentes y actual estructura del municipio mexicano, Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal, INAP, N. 8-9, octubre 1982-marzo1983, pp. 53-54)

Como ya es sabido los primeros municipios de tipo romano-español, fueron instituidos por el Bachiller Hernán Cortés. El de Veracruz, primero, y el de la ciudad de México, después, no tuvieron otra finalidad que dar una base legal a sus acciones ya que actuaba en contra de la voluntad del gobernador de Cuba, y así tratar de conferir legitimidad a la guerra de conquista. (Martínez Cabañas, Gustavo, La administración Estatal y Municipal de México, INAP, 1991, p. 80. Esquivel Obregón Toribio, Apuntes para la historia del Derecho en México, T. II, pp. 208 y 209. Citado por Burgoa, Op. Cit. Pp. 912-913)

En 1525, Cortés dictó normas para la organización municipal (Loc. Cit.) Destacan algunas medidas tales como:

1. Existencia en cada villa de dos alcaldes, uno con jurisdicción civil y otro con jurisdicción criminal; cuatro regidores, un procurador y un escribano.
2. Los nombramientos debían hacerse cada año, el uno de enero.
3. Un fiel para cuidar de los abastecimientos, marcar las pesas y medidas, controlar los precios y señalar los lugares donde debía tirarse la basura.
4. Establecimiento de días y lugares para la matanza de ganado.
5. El Consejo Municipal era el único facultado para dotar tierras para labor, ganado o solar.
6. Los alcaldes y regidores no podían celebrar sesiones de Cabildo sin estar presente Cortés o su emisario.

El desorden y la anarquía fue la característica dominante en la Colonia, pese a la compleja estructura gubernamental desde la metrópoli y en el virreino, así como al exceso abigarrado de ordenanzas, leyes y disposiciones diversas.

“Dependían del Virrey los alcaldes mayores y los corregidores, subalternos de éstos eran los tenientes de alcalde y los subdelegados. El poder de todas estas autoridades no estaba delimitado del todo por atender indistintamente una serie de funciones administrativas y judiciales […] Los alcaldes mayores primero, y más tarde los subdelegados que administraban sin la correspondiente retribución, hacían a un lado sus funciones judiciales y administrativas, mercantilizando la justicia y explotando a las castas y a los indios […] [Debido a que el sistema colonial estableció un régimen de explotación y de exacción, antes que una organización productiva de la economía, ni promovió la integración de la sociedad virreinal], las necesidades de la Corte cada vez más apremiantes fueron el pretexto por excelencia que más se utilizó para establecer los principios rectores del sistema tributario colonial”. (Chávez Alcántar, Op. Cit. Pp. 49-50. Véanse, asimismo, López Gallo, Manuel, Economía y Política en la Historia de México”, 1965, pp. 10 y ss. Cué Cánovas, Agustín, Historia Social y Económica de México. 1521-1810, 1946)

La idea del Municipio